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探索中国特色生态补偿制度体系

文章来源:中国环境报    浏览: 次    发布时间:2019-12-18

  生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称四中全会《决定》),提出“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”。要求“严明生态环境保护责任制度”,落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度,实行生态环境损害责任终身追究制。笔者在认真学习四中全会《决定》精神的基础上,结合对生态补偿政策的长期跟踪研究,就落实生态补偿制度、探索中国特色生态补偿制度体系提出若干建议。

  生态补偿是以保护生态环境,可持续利用生态系统服务,促进人与自然和谐共生为目的,根据生态系统服务价值、生态环境保护成本、发展机会成本,综合运用政府和市场手段,调节生态环境保护各利益相关方之间关系的制度安排。健全和完善生态补偿机制,有利于促进生态环境质量改善,有利于增强优质生态产品的生产和可持续供给,有利于保障资源可持续利用,有利于促进生态优势持续转化为发展优势,实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。由此可见,生态补偿不仅仅是一种环境经济手段,也是社会发展的调节手段。

  党中央历来高度重视生态补偿机制建设。2005年,党的十六届五中全会首次提出要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,加快建立生态补偿机制。党的十七大将生态补偿机制上升为制度要求,强调建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。党的十八大将生态补偿制度作为建设生态文明的重要保障,提出要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。党的十八届三中、四中和五中全会进一步深化对生态补偿机制的要求。党的十九大提出要建立市场化、多元化生态补偿机制。习近平总书记多次对健全生态补偿机制提出明确要求。党的十九届四中全会进一步要求“落实生态补偿制度”。十三届全国政协第31次双周协商座谈会专门围绕“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”协商议政。可以说,生态补偿制度已经被提高到一个前所未有的高度,完善和健全生态补偿制度体系迎来了千载难逢的历史机遇。

  国务院有关部门扎实推进生态补偿政策落地。在有关部委的积极推动下,《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》《生态综合补偿试点方案》等重要政策文件密集出台。各地严格落实国家生态补偿政策,根据本省实际积极探索创新生态补偿实践模式,具有中国特色的生态补偿制度格局日益清晰。

  当前生态补偿政策实践呈现“三多”特征。一是多个领域生态补偿齐头并进。森林、草原、湿地、海洋、耕地、流域、矿山环境治理与生态修复等七大领域和限制开发区域、禁止开发区域两大重点区域生态补偿正在扎实推进。生态补偿资金投入连年递增。据统计,2019年,我国生态补偿财政资金投入已近2000亿元,森林生态效益补偿实现国家级生态公益林全覆盖,草原生态保护补助奖励政策覆盖内蒙古、西藏、新疆等13个主要草原牧区省(自治区),享受国家重点生态功能区转移支付县域数量已达819个。

  二是多个跨省流域开展横向生态补偿深入试点。在全国首个跨省新安江流域水环境补偿试点取得丰富经验的基础上,九洲江、汀江—韩江、东江、引滦入津、赤水河、密云水库上游潮白河以及长江经济带等多个跨省流域上下游横向生态补偿试点深入推进,流域水环境质量得到持续改善。例如九洲江流域重点整治畜禽养殖污染,出境断面水质总体好转;引滦入津流域集中解决潘大水库网箱养殖历史难题。

  三是多种类型补偿方式不断发展。国家和地方都在积极探索市场化多元化生态补偿机制,弥补政府财政补偿资金的不足。如南水北调中线水源区积极开展具有生态补偿性质的对口协作,浙江金华与磐安率先实践异地开发的补偿模式,新安江流域引入社会资本参与生态补偿项目,茅台集团自2014年起计划连续十年累计出资5亿元参与赤水河流域水环境补偿,三峡集团正在长江大保护中发挥主体平台作用并探索市场化补偿路径。

  此外,北京、天津、上海、重庆、湖北和广东等省较早开展碳排放权交易试点,覆盖了电力、钢铁、水泥等多个行业近3000家重点排放企业,全国有28个省(市、区)开展了排污权交易试点,通过市场手段减排污染物。

  尽管生态补偿机制建设已经取得了可喜的进展,但我们也要清醒地认识到,生态环境保护、生态补偿机制建设与经济发展协同推进并非朝夕之功,生态补偿涉及面广、利益关系复杂,机制的建立健全还受多方面因素影响,稳定长效的生态补偿制度体系尚未形成。

  当前生态补偿制度体系建设存在“四缺”。一是生态补偿法律基础欠缺,地方普遍反映生态补偿的上位法不明确,急需国家层面出台生态补偿专门法律法规,生态补偿立法进程已经明显滞后于生态补偿实践;二是生态补偿技术体系欠缺,目前尚缺乏相对统一完善的生态补偿标准核算方法体系,各地在“补多少”上面存在较大争议,地方反映补偿政策精准化不够;三是生态补偿的长效机制欠缺,单靠行政手段较难持续,自愿交易是未来建立生态补偿长效机制的重要补充;四是生态补偿效益评估机制欠缺,难以量化生态补偿政策发挥了多大作用,不利于健全完善制度体系。

  结合党的十九届四中全会精神的学习,按照四中全会《决定》有关要求,深入贯彻新发展理念,就落实生态补偿制度、探索中国特色生态补偿制度体系提出五点建议。

  一是落实责任,完善制度。各部门、各地方要有跳出生态补偿看生态补偿的勇气和魄力,更要有跳出生态补偿看高质量发展、绿色发展的格局。要从高质量发展、绿色发展对各部门实际要求出发,谋划切实可行的生态补偿政策目标。生态补偿制度设计既要仰望星空,又要脚踏实地。有关各方要统筹做好生态补偿前期谋划,落实各受益主体权责,把生态补偿作为有关部门落实生态文明制度建设的重要抓手,扎实推进。

  二是夯实基础,加快立法。扎实推进形式多样的地方试点,不断总结“为什么补,谁补谁,补多少,怎么补,补的效果如何”等方面的成功经验,不断健全生态补偿工作机制。通过立法,对生态补偿的目的、原则、程序、途径、标准等以及生态补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面做出详细规定,固化生态补偿成功模式和长效机制,为各地深入实施生态补偿提供法律依据。

  三是增加投入,稳中求进。根据国情和各地实际情况,按照事权与支出责任相匹配的原则,积极稳妥推进已有生态补偿政策落实,适度加大对森林、草原、湿地等重点领域和重点生态功能区等生态补偿投入力度,确保重要生态系统和生态功能重要区域生态产品产出能力持续增强。

  四是立足国情,探索前行。充分消化吸收国际先进经验,遵循市场规律,坚持生态有价原则,探索适合中国国情的市场化生态补偿路径。各地根据资源禀赋和比较优势,把推进市场化生态补偿与推动区域绿色发展深度融合。将生态治理项目与产业发展项目有机整合,把生态价值转化成经济价值,促进生态保护地区生态优势转化为发展优势,打通绿水青山向金山银山转化路径。

  五是生态共建,利益共享。充分总结新安江流域上下游横向生态补偿试点经验,以共同体理念不断打造流域上下游横向生态补偿的升级版。遵循生态共建、利益共享的原则,推动流域生态补偿逐步从水里走向岸上,形成水岸统筹保护、上下游共享高质量发展的大补偿格局。省内跨界流域生态补偿重在深入实践生态综合补偿,跨省流域上下游重在形成命运共同体。以生态补偿资金池的形式建立流域上下游生态保护共同体,以产业、技术、人才等多元化市场化生态补偿建立流域高质量绿色发展共同体,推进上下游之间形成有效的利益补偿机制。

  作者系生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心主任、研究员

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